【中國環保在線 名家論談】11月9日，E20研究院固廢產業研究中心負責人潘功在“兩山理論的寧波實踐—暨寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會”上，以“完善綠色價格機制，促進固廢綜合管理”為題，深入探討價格機制在城市固廢綜合管理中的作用，并結合寧波市實際介紹了世行 “寧波市生活垃圾處理收費機制研究”項目。
 

E20研究院固廢產業研究中心負責人 潘功博士
 

　　潘功表示，這次論壇的主旨是“兩山理論”，其中“金山銀山”指的就是經濟效益以及經濟的發展，而綠色價格機制中所涉及的固廢處理收費雖然收上來是“真金白銀”，但實際是用于促進并完善固廢產業綜合管理的體制，反哺于”綠水青山” ，并非盈利。在整個社會發展的過程中，我們可以看到很多發達國家的社會保障體系有免費的醫療、免費的教育、免費的養老，但是沒有免費的供水供電供氣，沒有免費的垃圾處理服務。所以無論我國社會發展到什么程度，作為一個社會公民，用水、用電、用氣、產生垃圾都是要付費的，“使用者付費、污染者付費”，是永恒的道理(參考鏈接：垃圾收費僅能補償40%成本，須借垃圾分類普及污染者付費)。
 

　　付費機制角度看環境產業
 

E20研究院環境產業九宮格
 

　　潘功介紹，根據E20的環境產業九宮格，以服務對象和污染介質的不同，將環境產業分為九個部分。按付費方式來看，工業版塊均屬于使用者付費，商業化比較完善，產廢企業直接向處置企業支付污染治理服務費。而環境板塊涉及整體生態環境的治理改善及保護修復，均由政府付費，比如黑臭水體治理、土壤及地下水修復、海綿城市建設、大氣環境綜合治理等等都是由政府出資來推動的系統性環境保護工程。而在中間的市政版塊，無論是供水、原水，市政污水處理，以及此次演講中涉及的生活垃圾處理，均遵循使用者付費、污染者付費原則，由政府補貼兜底，這部分中的使用者、污染者付費比例將逐步提高，以終達成由使用者、污染者完全付費承擔的社會責任。市政板塊中還有一些領域，例如傳統環衛服務的道路清掃保潔，此類公用事業屬性較強的市政服務是完全由政府財政支出來承擔的。
 

　　垃圾分類開創固廢產業3.0時代
 

E20研究院固體廢物產業鏈圖
 

　　結合E20的固廢產業鏈圖，目前我國已經進入到垃圾分類下的固廢產業3.0時代。潘功認為，建立與生活垃圾分類品種相配套的收運體系，建立與再生資源利用相協調的回收體系，完善與垃圾分類相銜接的終端處理體系成為固廢產業3.0時代建立城市固體廢棄物綜合管理體系的核心內容。而在本次論壇參觀考察的寧波市固廢處置中心正從項目落地的層面真切得體現了固廢綜合管理體系建設的內容，其中包括一系列的固廢終端處理設施以及與其配套的源頭收集、中端收運體系，形成了較完善的固廢綜合管理體系，為垃圾分類的推行提供了基礎。
 

　　潘功介紹，今年6月住建部已將強制生活垃圾分類的城市由46個試點城市擴容到全部294個地級以上城市(參考鏈接：環境部將垃圾焚燒列入污染攻堅，住建部地級市全面推垃圾分類)。近兩年全國各地陸續出臺垃圾分類相關政策。目前，已有134家中央單位、27個部隊全面展開生活垃圾分類工作。從整體來看，在非居民端，國家以及地方政府做了很大努力，希望作為切入點將垃圾分類理念大范圍普及。而在居民端，46個試點城市中，已有41個城市開始展開垃圾分類示范小區的建設。同時，法制建設也是垃圾分類工作的重要保障之一，潘功介紹道，目前已有14個城市出臺了生活垃圾分類地方法規或規章，已有23個城市將生活垃圾分類列入立法計劃。生活垃圾強制分類政策正如火如荼的在全國各地展開。
 

　　據E20研究院跟蹤研究，目前我國垃圾分類主流方式是“四分法”，一般分為可回收垃圾、一般垃圾、有害垃圾和廚余垃圾。在終端設施暫時沒有建設完善的地區，由于分出來的廚余垃圾實際無法得到妥善處置，暫時執行 “三分法”的垃圾分類政策，待有足夠濕垃圾處理能力的時候再將廚余垃圾分出。對于可回收垃圾的資源化利用，潘功認為類似有些地區的“大分流、細分類”方式，將高價值可回收垃圾例如“玻金塑紙”進行細分，而低值垃圾或已被污染的垃圾仍可進入終端焚燒或填埋設施進行處理。潘功總結道：“垃圾分類是一場持久戰，是一項系統工程，需要完善的末端分類處理設施的保障，需要分類收集分類運輸體系的支撐，需要智慧化系統化平臺化固廢管理體系的輔助，需要法律法規的及時配套，需要全民分類意識的普遍跟進，目前我們已經有一些舉措開始施行，這只是剛剛吹響的戰爭號角，勝利女神的青睞還需社會各界的共同努力”。
 

　　潘功表示，由于人口增長、城鎮化的不斷推進以及居民生活消費水平的不斷提高，我國城鎮生活垃圾的總產生量將持續增加。潘功認為，“生活垃圾不同于水、電等資源類產品，在理念的影響下，節約用水、節約用電是可以做到的，但居民作為消費者來講很難從源頭減少生活垃圾的產生”。生活垃圾減量化需要從生產端做起，比如杜絕過度包裝，生產者責任延伸制將是生活垃圾減量化的推動著力點。在垃圾分類的大趨勢下，分出的可回收垃圾、有機垃圾、有害垃圾在一定程度上減少了進入終端處置的生活垃圾總量，而在“原生垃圾零填埋”的政策推動下，進入終端生活垃圾填埋場的垃圾量亦將逐年減少，因此E20研究院認為，進入終端生活垃圾焚燒廠的生活垃圾總量仍將呈現繼續增長的趨勢，在未來20年間，其增速將隨著垃圾分類的進一步推動而有所放緩。潘功認為，我國固廢處理將在很長一段時間遵循著“回收為優，焚燒為主，填埋為兜底”的綜合體系發展下去。
 

　　收費機制撬動經濟杠桿，倒逼垃圾有效分類
 

　　回到收費機制的問題，潘功首先介紹了固廢處理全流程的商業模式及固廢綜合管理上的費用支付方式。從上圖中可以看到，各單體項目，無論是垃圾分類、清掃保潔收集、中轉運輸、末端處理目前均有各自相對應成熟的商業模式。而環衛一體化以BOT/TOT為主要商業模式，以垃圾處理量付費或綜合付費為付費方式，也已經成為主要趨勢。無論是政府購買服務，還是PPP模式，均由各級政府財政支出，財政缺口是持續存在的，而居民作為使用者/污染者付費的責任與義務沒有得到體現。
 

　　潘功認為，生活垃圾收費是一個教育過程，也是懲罰手段，對生活垃圾的計量收費和差別化收費，融入了生活垃圾分類概念，明確了“污染者付費”原則，是推動生活垃圾分類的有效手段、有力手段、強制手段。生活垃圾收費本質上不是為了補充財政缺口，而是為了撬動生活垃圾分類。其中計量收費指的是根據實際產生的生活垃圾量進行稱重收費。而差別化收費指的是在垃圾分類體系下，對垃圾分類的不同類別采取不同的收費標準，比如準確分出的可回收垃圾、廚余垃圾及有害垃圾，由于其本身具有的經濟價值以及對終端處置過程減少的影響，屬于獎勵分類的部分，將不收取任何費用，并有相應配套積分獎勵機制。而不進行準確分類的混合垃圾，或無法進行進一步分類的一般垃圾屬于需要征收生活垃圾處理費的部分。計量和差別化是相輔相成的存在，這樣的差別化計量收費體系將有利于促進居民盡可能多和準確地分出可回收垃圾、廚余垃圾以及有害垃圾。
 

　　日前，國家發展改革委發布第943號文《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》提到大力完善固廢處理等公用事業綠色發展價格機制，標志著大環境公共服務時代的到來。其主要目標是：到2020年，有利于綠色發展的價格機制、價格政策體系基本形成，促進資源節約和生態環境成本內部化的作用明顯增強;到2025年，適應綠色發展要求的價格機制更加完善，并落實到全社會各方面各環節。(參考鏈接：發改委發文推綠色發展價格機制改革深刻推動環境公共服務發展)
 

　　從環保行業角度來看，《意見》覆蓋面廣、改革力度大、可執行性強，《意見》涵蓋環境治理公共服務全領域的收費機制。從以往政府財政全權承擔環境治理成本到如今的污染者付費，政府財政兜底，公用事業價格機制得到系統化完善，其市場化程度進一步加深。公用事業的收費問題涉及收費和使用主體、收費性質、定價機制、操作流程等，本質上是調節在市政公用事業的服務上政府、市場主體和用戶的邊界和關系。收費性質分為行政事業性收費和經營服務性收費兩種，環境公共服務類(如生活垃圾處理)多以政府管理為主，而商業領域(如危廢)則偏向市場機制調節，政府角色相對弱化，因此在城市固體廢物管理中，生活垃圾與危險廢物的價費機制存在顯著區別。該《意見》未對收費性質加以明確，不同收費性質在使用主體、定價機制、操作流程等方面存在差別，這也將是包括垃圾處理在內的多數環境公共服務收費機制調整的一個關鍵課題。
 

　　發改委此次發文，首先要求建立健全城鎮生活垃圾處理收費機制，全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制，加快建立有利于促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制。該《意見》以“差別化”、“精細化”和“合理化”為核心，為垃圾分類的推動再添一把火。垃圾分類與垃圾收費兩大時間表先后明確，通過差別化收費倒逼源頭分類，助力城市生活垃圾減量化、資源化、無害化的路線已經清晰，此次價費機制的完善，無疑將成為垃圾分類工作的有效抓手。
 

　　各地生活垃圾收費實踐
 

　　我國生活垃圾收費進程自上世紀90年代“垃圾處理費”這一概念提出后始終進展緩慢，落地困難。從1991年開始提出要對垃圾處置實行服務收費，1993年規定生活垃圾管理費用要逐步擴展至居民，2002年由國家發展計劃委員會、財政部、建設部及國家環境保護總局共同發布了《關于實行城市生活垃=圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》，正式發文明確指出要實行城市生活垃圾收費、促進垃圾產業化發展。但相較于水、電、氣等其他公用事業價費機制的迅速發展，垃圾收費體系因其公益屬性和責任者追溯困難而始終未能得以健全。目前，我國雖有24個省(直轄市、自治區)已出臺省級垃圾收費相關政策，但大多年代已久，一方面受制于當時較低的技術發展水平和市場化程度，收費方法單一且收費成本較高，以政府環衛部門上門征收為主，成本覆蓋率和征收率均不理想，在經濟飛速增長已達數十年后，原有的收費辦法已脫離實際;另一方面，“老辦法”與垃圾分類并不掛鉤，地方政府面臨著“垃圾分類推行難”和“垃圾收費征收難”的兩大難題，未能將二者有機結合，采用經濟手段刺激分類，因而所征的寥寥垃圾處理費用難以滿足日益增長的垃圾處理需求和垃圾分類工作的經濟刺激需要，差別化刺激手段的出臺迫在眉睫。本次發改委對綠色發展價格的指導意見中再度明確要建立健全城鎮生活垃圾處理收費機制，并提出“補償成本”、“合理盈利”的收費標準，對于我國大部分地區長達數十年未改變的垃圾處理費提供了及時、合理的調整思路。
 

　　據E20研究院數據分析，左圖中顯示在2010年，我國大部分地區的生活垃圾處理支出遠遠高于生活垃圾收費的收入。右圖是2016年一些重點城市的收費情況，其實可以看到有些經濟發達的地區并沒有開始收費，反而一些經濟欠發達的地區開始收費工作，比如在圖的末端可以看到北京上海并沒有收費。這和當地的市場化，包括當地的經濟情況有十分錯綜復雜的關系。反而在一些經濟欠發達地區，地方財力無法支撐固廢處理的支出，收費的迫切性就更大一些。在一些市場化比較發達的地區，比如說廣東、浙江，雖然財力有一定的承擔能力，但是因為市政的公眾事業一部分市場化，很早部分進行了收費，廣東居全國。
 

　　結合城市人口情況來看，一般來說，城市生活垃圾產生量與人口情況有直接關系，生活垃圾處理費的收繳(居民端)一般也以人口(或家庭)為單位進行計量。對2016年我國主要城市戶籍人口數和收繳的生活垃圾處理費金額進行二維分析后發現，杭州、武漢、南寧等城市收繳情況較樂觀，作為人口別以下城市，垃圾處理費收入超過五億，人均實繳垃圾處理費50元/年以上;而北京、石家莊等北方城市收費情況明顯欠佳;重慶雖總收入情況位于上游，但相對其較大的人口規模仍有所不足。
 

　　《意見》中提到要鼓勵各地創新垃圾處理收費模式，提高收繳率。目前我國生活垃圾收費模式以直接征收和附征于公用事業收費兩種為主，在上圖中分別以紅色和藍色進行標注。一方面鼓勵各地環衛部門積極創新，通過收費方式的改變(主要是從直接征收向附征于公用事業收費的改變)有效解決“收不上來”的難題，另一方面也體現了互聯網時代便民服務的要求。在群眾“只跑一次”、“無紙化辦公”的倡導下，便捷的垃圾收費將更易于被廣大接受。而隨著環衛市場化大潮的涌起，智慧環衛的發展已經走上新的高度，在新時代背景下我們面臨著怎樣的垃圾分類和收費新機遇，也成為了行業熱議的焦點之一。
 

　　《意見》中提到鼓勵各地制定促進垃圾協同處理的綜合性配套政策，支持水泥、有機肥等企業參與垃圾資源化利用。在鼓勵垃圾分類的行業東風下，這一提議對居民分出的廚余垃圾、餐館等非居民單位產生的餐廚垃圾、農貿市場等產生的菜場等易腐垃圾的“去路”提出了明確建議。過去長期以來前端垃圾分類與后端分類處理的銜接往往由于經濟利益驅動，被地溝油、泔水豬等非法利益鏈攔截，由于配套政策缺失，多數餐廚、低價值可回收垃圾等處理企業面臨著難以為繼的運營困境。通過因地制宜的協同處理配套政策進一步跟進，垃圾前端的分類投放與末端的分類處理將銜接有望。(參考鏈接：全面禁止餐廚剩余物飼喂生豬，無害化處置才是終出路)
 

　　該《意見》為目前各省實踐探索中的垃圾收費機制提供了明確的設計思路。根據收費對象的性質不同，將居民和非居民端收費加以區分對待。大多數城市的經驗證明，在收費機制的制定和推廣過程中，針對非居民單位的收費機制之于居民端更加簡單可行，實操性強，因而鼓勵對非居民單位全面推行垃圾計量收費，直接體現“多污染、多付費”的原則。此外，作為促進垃圾分類的經濟手段，為培養非居民單位垃圾分類意識，提高資源化水平，鼓勵對分類垃圾與混合垃圾實行差別化收費，通過經濟刺激倒逼垃圾分類。
 

　　而對于居民端的垃圾收費機制則相對復雜，不可一蹴而就。原則上鼓勵計量收費，但具體方案仍需結合各地實際情況確立，“一刀切”的政策不可取。面對不同類別垃圾、不同地區居民等錯綜復雜的收費情況，智慧環衛技術手段的采用有望成為“解藥”。對于居民征收垃圾處理費，一方面是為了培養“污染者付費”的意識，將垃圾處理費從完全的“政府買單”變為“使用者付費+政府適度補貼”這種更為合理健康的模式;另一方面則是希望通過收費來鼓勵居民減少不必要的浪費，提高源頭減量化程度，而差別化收費標準則鼓勵其積極參與垃圾分類。
 

　　在垃圾處理費的定性方面，《意見》指出“鼓勵城鎮生活垃圾收集、運輸、處理市場化運營，已經形成充分競爭的環節，實行雙方協商定價”。在全國生態環境保護大會上明確指出，我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境領域突出問題的窗口期，另外，克強總理近年來一直強調減少政府收費。環境問題和水務問題一樣，也是存在政府、企業和公眾用戶三方面的關系，這是三方共同的責任，要明確三方的責任邊界。《意見》出臺，傳統的將生活垃圾完全由政府托底保障的認識會逐步得到糾正，況且地方政府也受制于財政壓力或債務限制，必須建立使用者或污染者付費的價格機制才能促使三方共同努力解決環境問題。垃圾處理費發展的趨勢已經非常明確，目前我國已經不再是摸著石頭過河的階段，明確有力的頂層設計，對未來各項配套機制的設計至關重要。與此同時，還要進一步推動環衛市場化，向集團化、化邁進。城鎮生活垃圾全流程交由市場運作后，有兩大優勢將會凸顯：
 

　　1)使用者/污染者付費的原則得到體現，通過經濟手段對使用者和污染者的行為加以約束，通過企業運作提率;
 

　　2)從根本上解決基礎設施規模擴大以后的資金問題，以用戶付費為主，政府補貼為輔，明確用戶付費和政府補貼的邊界。補貼為前補貼，僅為輔助作用，主要還是要靠市場化的價格機制來解決問題。
 

　　《意見》中還提到了農村垃圾收費以及危險廢物方面的問題。我國廣大農村地區正處于脫貧攻堅戰的關鍵時期，東、中、西部經濟發展水平和農戶承受能力差別較大。在推進垃圾收費全覆蓋的進程中，對承受能力有限的農村地區，應當從實際出發，為民生著想，以促進農村綜合環境改善為根本，逐步推進垃圾分類和垃圾收費。
 

　　而危廢處理作為近年炙手可熱的“香餑餑”，其巨大的市場空間吸引了眾多環保企業甚至其他行業巨頭的投資目光。與生活垃圾處理、污水處理等環境公共服務內容不同，危險廢物的處理，是市場化定價的污染者付費的商業行為，在過去以市場機制調節為主，政府的指導參與程度較低，一度出現安全、價格等多方面的“失控”隱患。在生態環境部啟動“清廢行動2018”之后，大規模的環境督察行動推動了行業規范，對于市場的影響也帶動了危廢處置價格的上浮波動。但危廢暫時高昂的處理價格并非其真實的價值體現，吸引過多資本對行業而言未必盡是利好。從政策角度出發，作為資源與環境保護的重要手段，實行危險廢物處置經營性收費及政府指導價結合是非常有必要的。按照國家《關于實行危險廢物處置收費制度促進危險廢物處置產業化的通知》要求，危險廢物處置收費標準應按照補償危險廢物處置成本，合理盈利的原則核定。本次發文再次重申這一基本原則，危廢處理雖為受市場直接調控的商業化行為，但政府在其中的管理角色亦不容缺失，在政策指引下合理定價并動態調整，整個行業市場才有望繼續健康穩定發展。
 

　　寧波生活垃圾收費機制研究
 

　　E20研究院作為咨詢機構參與了世界銀行貸款項目“寧波市生活垃圾收費機制研究”的課題，潘功博士作為項目負責人在發言中結合該項目進展對寧波市的城鎮生活垃圾收費工作進展進行了介紹。
 

　　寧波市生活垃圾收費機制的設計分為非居民端和居民端兩個部分。由于非居民端相對簡單，收繳難度小，并且一方面寧波已對非居民端清運環節開征了清運費，另一方面也已經對寧波市黨政機關等非居民單位展開了強制垃圾分類的工作，因此我們從推廣的難易程度考慮，擬訂從非居民端入手，以現行的收費機制為框架延伸展開進行了差別化、精細化、合理化的收費機制設計。
 

　　在非居民端，包括事業單位、營業場所等，一般生活垃圾和餐廚垃圾采用差別化收費的方式鼓勵分類;可回收垃圾和有害垃圾采用費用豁免和考核擇優獎勵機制鼓勵分類。在清運環節，一般生活垃圾與從餐廚垃圾收費標準相同，都根據運距、行業性質、營業面積等確定標準，單一費率計費;在處理環節，為了鼓勵源頭減量，對于一般生活垃圾，以各非居民單位往年基準量為依據，采用實際產量超量加價的階梯式費率加價收費;為鼓勵餐廚垃圾分類，其費率設定為一般生活垃圾的1/3，通過獎勵性收費的方式來鼓勵餐廚垃圾從生活垃圾中分類。收費方式選擇沿用寧波市目前對非居民端垃圾轉運費的直接征收方式，而不是隨水征收，主要原因有三：首先，生活垃圾產生量與用水量之間關聯性較小，尤其是對于非居民單位而言，生產用水量相對固定，垃圾費通過用水量計量征收，公平性較差，與直接對生活垃圾計量收費相比，通過這種間接計量方式的源頭減量化效果大打折扣。其次，隨水征收無法對不同類別垃圾進行差別化計費，非居民單位產生的一般生活垃圾、餐廚垃圾、可回收及有害垃圾只能使用同一費率計價收費，通過差別化征收垃圾處理費而鼓勵積極參與垃圾分類的效果將無法實現。第三，對于非居民單位而言，按年度統一繳納垃圾處理費的實施難度不大，且寧波市已開征非居民單位的垃圾清運費，相比于采用全新的隨水費征收手段而言，沿用其直接征收的方式，對原先清運費環節進行補充修改后全面推廣更具有可行性，也更適合寧波市實際情況。
 

　　除了收費機制本身之外，為確保收費機制順利落地，設計了四套配套機制，包括獎勵機制、投訴機制、聯動機制和信用機制。
 

　　由于居民端情況更加復雜，為了征收更加方便，我們在非居民端的基礎上做了一定的簡化。
 

　　從流程方面看，擬將清運和處理環節的費用合并統一收取，不再區分清運和處置環節費用。
 

　　從收費范圍來看，初期將收費范圍和垃圾種類(也就是灰色部分)也進行了一定的弱化和縮小，將分出的廚余垃圾納入了綠色的收費豁免區域(通過計量補貼實現差別化收費)，以培養、教育市民養成分類和收費的習慣為主要目的。
 

　　從收費方式上看，居民端收費對象更加分散，并且寧波為對居民收費，因此從非居民端的直接征收改成了附征于水費征收，以提高收繳率，降低收費成本。
 

　　從收費標準上看，為保障公平性，沿用非居民端的“超量加價機制”，并利用隨水征收的便利性間接計量(水系數折算法)。
 

　　考慮到寧波市對居民端初次征收，并且居民端垃圾量與人口量相關性較強，我們也提出了更為簡便、易行的隨水定額征收方案。
 

　　定額的收費標準簡單清晰，容易被市民接受，同時結合水費征收保障了收繳率和宣傳效果，適用于收費機制設立初期，以宣傳推廣垃圾分類為主要目的的階段。
 

　　同樣的，非居民端也需要多重配套機制配合收費，并促進垃圾分類工作的推廣。
 

　　發改委943號文在后部分提到了如何將政策落地，要求強化政策落實、加強部門協作、兜住民生底線、注重宣傳引導。而其中城市管理各部門間的協作是非常重要的。潘功總結，“垃圾分類是個綜合性、系統性的工程，需要各個部門配合，有很多部門聯動才能夠真正推行，并不是單獨靠物價部門來收費，或是單獨靠城管部門來進行垃圾分類效果的考核就能夠解決的。那么收費只是一個可能的切入口，來教育、引導居民，認識到污染者付費、使用者付費的重要性，通過垃圾收費政策來教育形成垃圾分類習慣，各個部門協同，再有配套的環衛收集運輸體系，以及系統化的終端處理設施以后，才給垃圾分類打下了堅實的基礎。當然這是艱苦卓絕的長期戰斗，不可一蹴而就，需要十年、二十年，甚至一代人、幾代人的努力，我們要做好長期戰斗的準備，一步一個腳印，在不斷摸索中前行，找到一個適合我國國情的垃圾分類之路，建立一個擁有中國特色的固廢綜合管理體系。”