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6月6日，中央環(huán)保督察在第三輪第二批次的集中通報(bào)中，公開(kāi)通報(bào)了湖北、湖南、上海、浙江、江西、云南和重慶7個(gè)地區(qū)在建筑垃圾利用與處置環(huán)節(jié)存在的違規(guī)行為。此消息一公布，即刻在業(yè)內(nèi)掀起巨大反響。不僅揭示了這些地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的不足，更凸顯了我國(guó)建筑垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸與革新機(jī)遇。
據(jù)測(cè)算，我國(guó)建筑垃圾年產(chǎn)生量已超過(guò)20億噸，約占城市固體廢物總量的40%。建筑垃圾已成為我國(guó)城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體垃圾。為提高我國(guó)城市垃圾資源化水平，實(shí)施城市綠色低碳循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部在“無(wú)廢城市”建設(shè)中已將建筑垃圾問(wèn)題列為重點(diǎn)攻堅(jiān)對(duì)象，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要對(duì)城市建筑垃圾實(shí)施源頭減量、提高資源利用率，對(duì)建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展形成了強(qiáng)有力的政策支持。
值得一提的是，本次環(huán)保督察所覆蓋的區(qū)域不僅包括了華中腹地、沿海經(jīng)濟(jì)大省，還延伸至了西南關(guān)鍵地區(qū)，其影響深遠(yuǎn)而廣泛。這些地區(qū)處于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿陣地，城市更新?lián)Q代較快，由于土地資源的稀缺性導(dǎo)致建筑垃圾綜合利用設(shè)施發(fā)展相對(duì)較為滯后。與此同時(shí)，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的區(qū)域，具備充分的條件解決當(dāng)前建筑垃圾帶來(lái)的環(huán)境污染的能力。
01 環(huán)保督察揭示的問(wèn)題，正是行業(yè)發(fā)展的瓶頸所在
各媒體機(jī)構(gòu)已對(duì)本次環(huán)保督察反映的具體污染環(huán)境及違法行為進(jìn)行了更為細(xì)致的報(bào)道，而本文則試圖從督察指出的共性問(wèn)題出發(fā)，深入剖析當(dāng)前建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，并結(jié)合當(dāng)前行業(yè)實(shí)踐，探討未來(lái)建筑垃圾處理行業(yè)需攻堅(jiān)的難題。
此次督查揭示了各個(gè)地區(qū)在建筑垃圾治理方面存在的短板問(wèn)題，從公開(kāi)信息中不難發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)面臨的共性問(wèn)題主要集中在“頂層監(jiān)管的缺失”和“終端處理設(shè)施建設(shè)的滯后”這兩個(gè)方面，二者直接導(dǎo)致了違法傾倒和環(huán)境污染的直接結(jié)果。督察所揭露的這些問(wèn)題，恰恰也是阻礙建筑垃圾處理行業(yè)進(jìn)步的關(guān)鍵因素。未來(lái)，要推動(dòng)該行業(yè)的迅猛發(fā)展，必須集中力量解決這些根本性問(wèn)題。
02 建筑垃圾管理亟需專項(xiàng)立法，彌補(bǔ)監(jiān)管缺失的問(wèn)題
建筑垃圾行業(yè)違法問(wèn)題頻發(fā)，市場(chǎng)監(jiān)管的缺失是其中的重要原因。為了有效遏制這一現(xiàn)象，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善建筑垃圾利用規(guī)范，并著力推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，成為了確保項(xiàng)目順利落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。盡管部分前沿地區(qū)已經(jīng)配備了終端處置設(shè)施，但由于前端運(yùn)輸收集體系的不完善以及管理的缺位，產(chǎn)生的垃圾往往沒(méi)有進(jìn)入合理的處置渠道，已建設(shè)施常常處于低負(fù)荷運(yùn)作狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅有10%-15%的城市建筑垃圾能夠被運(yùn)送至指定的消納場(chǎng)所，而大部分建筑垃圾在法律監(jiān)管的空白地帶流失，去向成謎。因此，加強(qiáng)建筑垃圾管理也顯得尤為迫切。
值得一提的是，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)在建筑垃圾管理的立法工作上已經(jīng)邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。2020年4月，新修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》獲得通過(guò)，其中“建筑垃圾”從“生活垃圾”中單獨(dú)列出，作為一大類進(jìn)行專項(xiàng)管理。新固廢法不僅增加了大量關(guān)于建筑垃圾的具體條文，還明確了建筑垃圾污染防治的內(nèi)容，這標(biāo)志著建筑垃圾在國(guó)家法律層面邁出了重要的一步。新法的實(shí)施將建筑垃圾的環(huán)境污染防治和安全隱患防治提升到了新的高度，有助于推動(dòng)我國(guó)建立“建筑垃圾分類處理、回收利用和全過(guò)程管理”的制度和體系，實(shí)現(xiàn)建筑垃圾管理從不可控向可控的轉(zhuǎn)變。
目前，各地區(qū)也在積極推動(dòng)建筑垃圾的立法工作。以浙江麗水為典范，浙江省麗水市通過(guò)多項(xiàng)舉措，形成特有的建筑垃圾處置的“麗水模式”。其中包括：
(一)編制建筑垃圾處置和綜合利用規(guī)劃并推動(dòng)落實(shí)，對(duì)建筑垃圾治理工作作系統(tǒng)謀劃部署。
(二)完善體制機(jī)制，規(guī)范全市建筑垃圾閉環(huán)監(jiān)管。2021—2022年，先后印發(fā)了《麗水市非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制》《麗水市區(qū)規(guī)范建筑垃圾管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)建筑垃圾管理工作的通知》《關(guān)于建立麗水市區(qū)建筑垃圾長(zhǎng)效治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期會(huì)議制度的通知》等文件，2023年4月出臺(tái)《麗水市進(jìn)一步規(guī)范建筑垃圾全過(guò)程閉環(huán)監(jiān)管實(shí)施意見(jiàn)》，并成立麗水市建筑垃圾治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及各縣(市、區(qū))、開(kāi)發(fā)區(qū)建筑垃圾治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步壓實(shí)屬地及各部門建筑垃圾治理工作責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)建筑垃圾的產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置全過(guò)程各環(huán)節(jié)的閉環(huán)監(jiān)管。
(三)落實(shí)建筑垃圾處理方案?jìng)浒钢啤?qiáng)化對(duì)各類建設(shè)工程項(xiàng)目的開(kāi)工監(jiān)督，落實(shí)工程項(xiàng)目主體責(zé)任，同時(shí)利用省市建筑垃圾管理監(jiān)管系統(tǒng)，以數(shù)字化手段強(qiáng)化監(jiān)督管理，要求做到工程項(xiàng)目建筑垃圾處理方案“應(yīng)備盡備”。
(四)建立常態(tài)化機(jī)制強(qiáng)化非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)排查整改工作。分別于2021年12月出臺(tái)《麗水市非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制》，2023年5月出臺(tái)《2023年麗水市綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)建筑垃圾處置領(lǐng)域違法行為專項(xiàng)整治工作方案》，加大對(duì)建筑垃圾非法傾倒問(wèn)題的排查力度和執(zhí)法力度；于2023年9月開(kāi)展全市非正規(guī)堆放點(diǎn)“回頭看”排查工作，舉一反三，強(qiáng)化整改，嚴(yán)厲打擊建筑垃圾非法傾倒行為。
(五)利用數(shù)字化手段提升建筑垃圾全過(guò)程閉環(huán)管理水平。2022年10月上線麗水市建筑垃圾管理系統(tǒng)。同時(shí)積極推動(dòng)浙江省建筑垃圾綜合監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用落地，目前各縣(市、區(qū))均已運(yùn)行建筑垃圾電子轉(zhuǎn)移聯(lián)單，并開(kāi)展視頻監(jiān)控、車載定位等物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備接入工作，通過(guò)對(duì)處置各環(huán)節(jié)的數(shù)字化監(jiān)管，進(jìn)一步提高建筑垃圾全過(guò)程閉環(huán)監(jiān)管的整體水平。
03 補(bǔ)足終端處理設(shè)施短板，構(gòu)建市場(chǎng)認(rèn)可的回報(bào)機(jī)制
在推進(jìn)建筑垃圾管理立法的同時(shí)，須著手建設(shè)和完善終端處置設(shè)施與消納場(chǎng)所，以確保前端生成的建筑垃圾能得到妥善的處理與安置。根據(jù)環(huán)保督察的公開(kāi)通報(bào)顯示，建筑垃圾處置能力的不足已成為引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。
據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)2019年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)已建和擬建的固定式建筑垃圾生產(chǎn)線約有800余條，但這仍遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)實(shí)際的處置需求。
當(dāng)前，建筑垃圾處置設(shè)施滯后的原因可以歸納為以下幾個(gè)點(diǎn)：
首先，地方政府在推動(dòng)建筑垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展上動(dòng)力不足，建筑垃圾處理難以通過(guò)自身運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)合理盈利，這使得政府補(bǔ)貼成為項(xiàng)目建設(shè)的核心，對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。
其次，建筑垃圾處理一直為客戶的成本中心，難以為企業(yè)創(chuàng)造新的價(jià)值，相較于傳統(tǒng)填埋的處理方式，建筑垃圾綜合利用經(jīng)濟(jì)性較差。
再者，由于前端鏈條的不完善和后端產(chǎn)品認(rèn)可度低的原因，建筑垃圾處理行業(yè)自身造血能力弱，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)閉環(huán)。
最后，具備高水平運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)難以進(jìn)入市場(chǎng)，地方政府往往偏好選擇國(guó)資企業(yè)承擔(dān)治理任務(wù)。市場(chǎng)上多數(shù)企業(yè)僅選擇銷售生產(chǎn)設(shè)備的方式參與，真正具備實(shí)際運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)寥寥無(wú)幾。
目前，建筑垃圾處理行業(yè)的項(xiàng)目回報(bào)方式呈現(xiàn)出嚴(yán)重的兩極分化，主要可分為“重前端、輕后端”和“重后端、輕前端”兩種模式。
“重前端、輕后端”：主要指在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中主要依賴前端政府的財(cái)政支持，而輕視后端資源化產(chǎn)品的高附加值收入。在這種模式下，由于前端地方政府補(bǔ)助資金豐厚，企業(yè)僅僅依靠補(bǔ)助即可獲得可觀的收益，對(duì)于末端資源化產(chǎn)品的研發(fā)和關(guān)注則缺乏相關(guān)動(dòng)力。
“重后端、輕前端”：則指的是在前端很少或幾乎不依賴地方政府的資金支持，主要依靠自身對(duì)技術(shù)的理解和產(chǎn)品的研發(fā)投入，通過(guò)再生產(chǎn)品的收入實(shí)現(xiàn)盈利。這是一種極度具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的模式，也是目前特許經(jīng)營(yíng)新政下(《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦函〔2023〕115號(hào))政府大力支持企業(yè)自身創(chuàng)新的實(shí)踐。這類模式主要以民營(yíng)企業(yè)為主，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活躍，自我盈利能力強(qiáng)，商業(yè)運(yùn)作水平高，提托自身強(qiáng)大的創(chuàng)新基因在市場(chǎng)中占據(jù)一席之地。
從實(shí)際操作層面看，這兩種模式的有效結(jié)合可能更加適合當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境。政府提供一定程度的處理補(bǔ)助，同時(shí)企業(yè)增強(qiáng)自身盈利能力，或?qū)⒂兄谕苿?dòng)更多項(xiàng)目落地。
浙江“麗水模式”則是“重后端、輕前端”的典型代表。浙江省麗水市在2020年4月便已發(fā)布《麗水市建筑垃圾資源化利用扶持暫行辦法》，加快推進(jìn)各類固體廢棄物循環(huán)利用和推動(dòng)建筑垃圾分類收集后的綜合利用，扶持建筑垃圾資源化利用行業(yè)發(fā)展。《辦法》中通過(guò)稅收優(yōu)惠、資金扶持、土地利用、產(chǎn)品推廣、科研支撐、環(huán)保支持六個(gè)方面，全面扶持建筑垃圾資源化利用行業(yè)。實(shí)行建筑垃圾資源化利用建材產(chǎn)品優(yōu)先使用的產(chǎn)品推廣政策。在滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求前提下，政府投資項(xiàng)目凡能使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的，使用建筑垃圾資源化利用建材產(chǎn)品占同種類產(chǎn)品的比例不得低于50%。
在政策支持下，位于麗水經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(麗景民族工業(yè)園)的浙江天造環(huán)保科技有限公司以自創(chuàng)的建筑垃圾資源化利用“1+6”模式建設(shè)的年處置100萬(wàn)噸城市建筑垃圾循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園脫穎而出。產(chǎn)業(yè)園主營(yíng)業(yè)務(wù)包含前端的建筑垃圾分揀、清運(yùn)與處置及后端的再生產(chǎn)品(再生骨料、混凝土、砂漿、瀝青、水穩(wěn)等)利用，形成以建筑垃圾前端處置，后端利用的全閉環(huán)運(yùn)營(yíng)模式。
產(chǎn)業(yè)園的盈利模式是：
一是對(duì)建筑垃圾等資源進(jìn)行循環(huán)利用，產(chǎn)生的再生產(chǎn)品銷售收入和利潤(rùn);
二是參與政府拆圍項(xiàng)目，對(duì)拆圍產(chǎn)生的建筑垃圾進(jìn)行分揀、清運(yùn)與處置，從相關(guān)部門獲得營(yíng)運(yùn)收入;
三是對(duì)資源進(jìn)行循環(huán)利用，產(chǎn)生產(chǎn)品銷售收入和利潤(rùn)。
浙江天造環(huán)保科技有限公司深耕建筑垃圾資源化利用行業(yè)，將發(fā)展科技力量和技術(shù)創(chuàng)新放在企業(yè)發(fā)展的首位，積極開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作，與同濟(jì)大學(xué)建立博士創(chuàng)新站;與浙江工業(yè)大學(xué)聯(lián)合成立浙工大-天造綠色建材研究院，形成技術(shù)依托，先后成為浙江省建筑固廢資源化利用骨干企業(yè)，浙江省建筑垃圾資源化利用典型案例，“國(guó)家專精特新”小巨人企業(yè)。
04 全方面突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，建筑垃圾可能是一門好生意
從當(dāng)前環(huán)保督察的反饋結(jié)果，也可以洞察到我國(guó)固廢產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的發(fā)展契機(jī)。深入觀察固廢產(chǎn)業(yè)的各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)遇正逐漸向建筑垃圾領(lǐng)域傾斜。
具體來(lái)看，
垃圾填埋由于起步較早，在原生垃圾“零填埋”的指引下增量逐漸見(jiàn)頂，已經(jīng)步入衰退期;
垃圾焚燒在商業(yè)、公共管理和技術(shù)的共同推動(dòng)下取得了顯著發(fā)展，裝機(jī)規(guī)模位居世界前列，行業(yè)也逐步進(jìn)入成熟期;
有機(jī)固廢處理行業(yè)也在餐廚垃圾無(wú)害化處理和資源化利用100個(gè)城市試點(diǎn)中快速發(fā)展;
環(huán)衛(wèi)服務(wù)在市場(chǎng)化浪潮的推動(dòng)下，服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)邊界不斷延伸;
危險(xiǎn)廢物在各路資本的緊密加持下行業(yè)嚴(yán)重“供過(guò)于求”，正在經(jīng)歷著產(chǎn)能優(yōu)化的陣痛期。
……
然而，反觀建筑垃圾處理行業(yè)，盡管歷經(jīng)多年發(fā)展，卻仍處于產(chǎn)業(yè)初期。在我國(guó)大部分地區(qū)，建筑垃圾的資源化利用率不足10%，與歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們的綜合利用水平還有巨大的提升空間。我們認(rèn)為，制約建筑垃圾行業(yè)發(fā)展的并不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，而是商業(yè)模式如何構(gòu)建的問(wèn)題。技術(shù)層面，建筑垃圾產(chǎn)業(yè)鏈前端的破碎和分揀技術(shù)，在礦山破碎領(lǐng)域已經(jīng)相當(dāng)成熟，且涌現(xiàn)出如群峰重工、江蘇科選、雋諾環(huán)保等提供成套設(shè)備和解決方案的杰出企業(yè)。
但真正制約建筑垃圾行業(yè)發(fā)展的，是商業(yè)模式，包含政策支持、服務(wù)邊界以及產(chǎn)品銷售渠道在內(nèi)的多個(gè)方面。在產(chǎn)業(yè)前端，建筑垃圾來(lái)源的不穩(wěn)定性是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。與生活垃圾產(chǎn)生量的穩(wěn)定性不同，建筑垃圾的產(chǎn)生依賴于建筑行業(yè)的發(fā)展，并受到宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)周期、季節(jié)特征等多種因素的影響，存在諸多不確定性。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)鏈末端，建筑垃圾再生產(chǎn)品面臨銷售風(fēng)險(xiǎn)。通常這些產(chǎn)品屬于定制化產(chǎn)品，市場(chǎng)認(rèn)可度有限，價(jià)格上也不占優(yōu)勢(shì)。因此，往往需要政府出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)支持產(chǎn)品的部分消納。
綜合來(lái)看，本次環(huán)保督察指出的7個(gè)重點(diǎn)地區(qū)的問(wèn)題，只是建筑垃圾行業(yè)問(wèn)題的冰山一角。未來(lái)，我們應(yīng)從這些問(wèn)題入手，堅(jiān)持系統(tǒng)治理的思維，解決建筑垃圾行業(yè)的瓶頸問(wèn)題。在法律層面，我們需要推動(dòng)建筑垃圾的立法工作，確保有法可依。在終端處理設(shè)施方面，應(yīng)制定建筑垃圾專項(xiàng)規(guī)劃，完善前端收集體系和后端產(chǎn)品銷售體系，并選擇高水平的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，以確保固廢得到妥善處理。
隨著環(huán)保督察制度的不斷深入，地方政府對(duì)建筑垃圾處理的需求將愈發(fā)迫切。建筑垃圾有望成為企業(yè)商業(yè)實(shí)踐的重要領(lǐng)域之一。在地方政府立法不斷完善、項(xiàng)目邊界日益清晰以及產(chǎn)品銷售渠道逐步打通等多方面因素的共同推動(dòng)下，建筑垃圾處理行業(yè)將受到市場(chǎng)的格外青睞。
注：E20研究院在2024年初首次發(fā)布《建筑垃圾處理行業(yè)分析報(bào)告》(2024版)。報(bào)告將從政策環(huán)境、市場(chǎng)需求、技術(shù)進(jìn)展、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同等多個(gè)維度出發(fā)，對(duì)建筑垃圾處理行業(yè)進(jìn)行全方位、多角度的剖析和解讀。同時(shí)，報(bào)告還將結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功案例，提出針對(duì)性的政策建議和發(fā)展策略，為政府決策和企業(yè)發(fā)展提供有力參考。
原標(biāo)題：從環(huán)保督察集中通報(bào)中看建筑垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸與革新機(jī)遇
