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高源禹
鎳作為重要的合金化元素，傳統上廣泛應用于不銹鋼及其他抗腐蝕合金的生產中。隨著清潔能源技術的不斷革新，鎳在新能源電池制造中的應用也日益普及，成為電動汽車和儲能領域不可或缺的關鍵材料。根據世界銀行國際金融公司(IFC)的報告，為實現全球凈零排放目標，到2050年，鎳的年供應量需較2020年增長208%[1]。由于鎳金屬的生產與供應對全球能源轉型及未來能源產業格局所產生的深遠影響，世界主要工業國家(美國，歐盟，加拿大，澳大利亞和中國)都將鎳視為關鍵礦產資源之一并在戰略層面予以高度重視。
一、鎳工業園區在印尼的飛速發展
全球鎳礦資源總量超過3.5億噸，且高度集中于少數幾個國家。據USGS 2024年的數據顯示，在已探明的鎳資源分布中，印度尼西亞(下稱“印尼”)以其豐富的鎳儲量位居全球之首，占世界總儲量的42%，遠超排在其后的澳大利亞(18%)和巴西(12%)[2]。值得注意的是，印尼作為鎳礦資源儲量第一大國，其實際產量直到2017年后才穩定登頂全球(圖1)。據統計，2023年全球礦產鎳產量約為360萬噸，較2022年產量大幅增長10.1%。其中印尼的產量占比高達50%，且較2022年產量增長13.9%[3]。印尼在鎳資源及相關產業鏈上的突飛猛進主要歸功于其成功的產業政策和來自中國企業的大量投資。印尼近年來在利用鎳礦資源促進下游鋼鐵和新能源電池產業發展方面取得了顯著成就。而下游產業的迅猛擴張又促進了采礦業發展，最終形成“資源+產業”的正向循環。采礦業對印尼 GDP 的貢獻占比也從2020年的4.3%躍升至2022年的9.2%[4]。與此同時，印尼也在2021年超越印度，成為了世界第二大鋼鐵生產國(僅次于中國)。
圖1: 全球鎳主要產出國2007至2023年的鎳產量（噸）
數據來源：USGS（中財大綠金院整理繪制）
印尼政府在推動國內工業發展方面，特別是在促進礦業與相關產業領域的引導外資和管理領域的政策設計和執行，展現出了其深遠的戰略眼光。2009年，曾擔任能源礦產部長的時任蘇西洛總統就頒布了《礦業法》，規定于2014年起禁止原礦出口，并鼓勵外資企業在當地投資建設深加工設施。2014年佐科總統上臺之后，各類鼓勵外資的政策相繼出臺,政府堅持將政策重點放在鼓勵就業，增強戰略產業附加值和促進經濟多元化等長期目標。在放寬外資準入限制方面，印尼政府在2021年取消了礦業公司的外資持股比例限制，為外資進入印尼礦業市場提供了更加寬松的環境。另一項重大改革舉措是《創造就業綜合法》(Omnibus Law)，該法旨在通過降低企業稅、改革勞動法以及提高行政效率來進一步提高印尼市場的競爭力。
印尼飛速發展的鎳礦和下游產業鏈也得益于來自中國企業的持續投資。截至2023年，印尼金屬行業的外國投資高達 533 億美元，其中大部分資金流入與鎳礦開發相關的產業。過去10年中國投資超過140億美元，在印尼的鎳產業鏈中扮演著至關重要的角色[5]。中國企業如青山集團早在2009年就開始涉足印尼鎳礦開發，并根據印尼漸進的工業政策持續調整企業戰略，打造下游產業鏈集群，最終形成了以莫羅瓦利工業園(IMIP)和緯達貝工業園(IWIP)為代表的大型工業產業園區。園區所在的中蘇拉威西省和北馬魯古省成為印尼經濟發展最快的區域，2023年的增長率分別達到了11.91%和20.49%，遠高于全國水平(5.05%)[6]。IMIP和IWIP園區的成功經驗也吸引了一大批中國企業爭相投資印尼的鎳礦產業鏈，包括德龍鋼鐵，寧波力勤和浙江華友等。
二、鎳工業園區在發展過程中存在的問題及未來存在的挑戰
然而，飛速發展的采礦業及其相關產業也會不可避免的帶來眾多環境和社會治理問題。以大型工業園區作為主要經濟發展引擎的模式，如何在保持高速增長的同時納入環境和社會可持續發展目標，將會是印尼下一經濟發展階段的重要挑戰。從園區所在地區的微觀層面來說，根據我們的實地調研，IMIP和IWIP周邊的社會經濟結構正在產生根本性的變化。當地社區由不到1萬戶的傳統村落迅速擴張到近30萬人的中型城鎮，周邊居民的主要收入來源也由過去的農漁業逐漸轉變為商業與服務業。同時，大型工業園區所引發的快速城鎮化自然會伴生各類公共治理困境，如交通，垃圾處理，教育，醫療，用水與電力等各類公共產品的缺失。面對當地快速和深度轉型中出現的各類治理真空，中國企業如何確定責任邊界并承擔相應的角色，將直接關系到下一階段如何實現當地社區在城鎮化進程中的可持續發展。
從印尼的國家發展層面來說，以采礦，鋼鐵和新能源電池為核心的重工業發展路徑對于印尼的低碳發展戰略也形成了挑戰。2022年，印尼依據《巴黎氣候協定》提交了最新的國家自主貢獻(NDC)，承諾到2030年無條件減排31.89%，在特定條件下更是力爭達到43.2%的減幅。印尼政府計劃在2030年實現碳達峰，并于2060年實現凈零排放。同時，2014年經印尼人民代表會議批準通過的國家能源政策框架(National Energy Plan, KEN)確立了能源結構的法律框架，規劃至2025年可再生能源占比至少達23%，2050年則至少達31%。然而2023年，印尼全國可再生能源在電力結構中的占比僅占13.1%，難以達成近期目標[7]。
印尼鎳礦資源豐富的地區，如蘇拉威西島和馬魯古群島，由于地理位置偏遠，且在園區建成之前電力需求很小，因此島上的電力基礎設施相對落后,電網覆蓋率低且運行不穩定。因此，鎳工業園區內普遍采用自備電廠模式供電。而印尼豐富的煤炭資源使得絕大多數自備電站均選擇使用燃煤發電。目前，印尼有117個運行中的自備燃煤電站(Captive CFPP)，總裝機容量為10.8GW，并有14.4GW正在規劃中[8]。這些自備CFPP導致印尼2022年度的碳排放量增加了21%[9]，使其難以實現各項氣候承諾。印尼亟需在快速工業化和控制碳排放之間找到相應的戰略平衡和發展路徑。為了避免以犧牲經濟增長為前提追求氣候目標的實現，印尼政府目前的退煤和新能源發展目標中均未包含工業園區內的自備CFPP。比如，2022年頒布的第112號總統令(Perpres 112/2022)中印尼宣布不再新建并網燃煤電站，但自備CFPP未被納入禁令范圍。
然而，即使印尼政府目前對自備CFPP“網開一面”，也并不能保證今后不會對工業園區采取任何碳約束政策。當前印尼正處于政權交接的關鍵時期，這無疑為未來自備CFPP的前景帶來了一定不確定性。新任總統普拉博沃日前表示他將以繼續保持經濟增速為目標，希望在兩到三年內實現8%的GDP增速。日趨成熟的鎳礦產業鏈也將成為經濟增速的主要引擎，但是也不能完全排除新政府對工業園區的自備CFPP及其氣候影響進行重新評估的可能性。
三、印尼鎳工業園區退煤的可行性分析及建議
目前來看，園區內的自備CFPP退出需要額外的技術，資金和政策支持，單靠企業在園區空間范圍內自行解決缺乏現實實現條件。從技術層面來講，目前印尼的鎳礦工業園區主要涉及不銹鋼和電池兩個產業鏈，其中不銹鋼生產的脫碳更具挑戰性。目前的技術替代方案，如碳捕獲和氫能煉鋼尚不具備大規模商業適用條件。如果通過增加園區內的可再生能源發電來減低碳排放，比如光伏發電，則要面臨大面積征地的問題。由于很多工業園區周邊處于熱帶森林地區，建設大型地面光伏電站會對生物多樣性和環境造成影響。此外，可再生能源的間歇性特點難以滿足工業園區高強度、連續性的用電需求，尚不能完全取代火力發電。目前各主要園區均制定了一定規模的可再生能源開發規劃，比例約為現有火電裝機的10%-20%。這個比例實際上和目前印尼全國的可再生能源裝機比例持平。
長遠來看，自備CFPP的退出還是應依托于周邊地區電力基礎設施的不斷完善和強化。印尼中央和地方政府必須盡快加強鎳資源豐富地區的電力規劃和電源電網開發建設。目前，印尼政府已經規劃了蘇拉威西中南部275千伏輸電主干網項目，旨在建立連接蘇拉威西中部、南部和東南部的綠色輸變電走廊(圖2)。該項目總投資額約為9.3億美元，計劃于2024年開始動工。該綠色走廊也將為中蘇拉維西地區豐富的水電資源開發提供可能性，目前有十一個水電項目已納入國家電力公司2021-2030年全國電力供應商業計劃 (RUPTL)，共計裝機1GW，預計于2030年前投入運營。同時，RUPTL在本地區也納入了130MW風電項目和一定比例的太陽能，地熱和生物質發電項目。而對于另一個自備CFPP相對集中的地區馬魯古群島，RUPTL尚未有類似的電網建設規劃。目前僅是計劃在巴布亞省開發水電項目并向北馬魯古省跨海供電，而這樣的方案并不利于位于北馬魯古省的自備CFPP重新接入電網或是逐步退出。
圖2：蘇拉威西中南部輸電主干網項目規劃圖
來源：公正能源轉型伙伴計劃/綜合投資與政策計劃（JETP-CIPP），2023
巨大的融資缺口是將這些規劃中電力項目付諸實施的最大難點。為解決該問題，2022年11月在巴厘島舉行的G20領導人峰會上，印尼與主要西方國家簽署了公正能源轉型伙伴計劃(JETP)，旨在撬動216 億美元的公共和私人資本投資印尼的低碳能源轉型領域。2023年2月，印尼政府成立了JETP秘書處并將其辦公地點設在能源礦產資源部。JETP秘書處此后發布了綜合投資與政策計劃(CIPP)，為印尼低碳能源轉型提供了戰略藍圖。目前，CIPP和RUPTL相互呼應，已經成為印尼未來國家電力戰略規劃中關鍵的頂層制度設計。但是，JETP能否能夠真正幫助印尼在鎳資源豐富地區盡快實現電力系統的現代化建設，并促進自備電站將來重新接入電網或是逐步退出，還取決于當地政府和PLN各地分支機構的執行能力和意愿。印尼的行政權力相對集中在中央，地方政府對于電力規劃和項目篩選少有發言權和決策權。同時，由于大型工業項目的稅收主要上繳中央政府，地方政府因此缺乏動力支持項目的落地。印尼相對特殊的央地關系也會對快速推進大型電力基礎設施造成一定的障礙。
在與中財大綠金院研究團隊的交流過程中，JETP秘書處表示雖然目前自備CFPP沒有涵蓋在CIPP計劃內，但JETP秘書處力爭在2024年12月前將其納入統一規劃中，旨在推動相關產業發展的同時保證減排目標的實現。面對這種政策不確定性，中方企業應未雨綢繆提前行動，應對可能針對鎳工業園區和自備CFPP的各類碳約束政策。如今，部分中資企業已經在園區內啟動了碳排查和碳核算工作，旨在識別園區內的碳排放源頭并收集數據，從中篩選出可行的降碳技術路線。與此同時，對于園區內的一些國際企業而言，在ESG框架下對能耗和排放等環節進行綠色認證正逐步成為其硬性需求。很多企業也開始小規模的技術試點項目，如利用屋頂光伏和使用棕櫚殼+燃煤的生物質耦合發電等，并在園區周邊規劃了大型風電和太陽能發電項目，以進一步推動園區低碳發展。然而，印尼政府對于新能源項目的補貼力度不足，配套政策不完善，導致大規模投資新能源項目的成本依然偏高。
印尼各個鎳工業園區的產業構成，生產規模和未來發展計劃不盡相同，周邊的自然環境和社區發展挑戰也不盡相同。因此，鼓勵各家園區企業在充分碳排查的基礎上，開發自下而上的減排方案將是更為高效和有針對性。筆者認為，印尼政府應該盡量避免采取自上而下的一刀切減排措施，如強行規定園區內的可再生能源裝機比例或是制定煤電設施的退出時間表等，而是應傾向于設置如碳強度等相對性的約束目標，以此激勵企業根據實際情況，探索并實施最適合該園區特點的減排方案。鑒于在鎳工業園區內部進行深度減碳和實現凈零排放的技術難度和成本偏高，也應考慮允許園區企業積極參與印尼的碳交易市場[i]和綠電交易體系 [ii]，通過市場化工具抵消一部分自身的排放。作為園區企業，關鍵是要保證在政策窗口期內盡快完成園區內部的碳排查，并披露相關的碳排放數據，公示企業的碳減排目標和手段，減少外界對于鎳礦產業園和自備CFPP的誤解和疑慮。
原標題：IIGF觀點 | 周正韻、沈威：印尼鎳工業園區的發展與減排之路
